สนง.ส่งเสริมพระกรรมฐาน

.
 :96: :96: :96:

คะแนนคุณธรรมและความโปร่งใส อาจสะท้อน ‘ระบอบอุปถัมภ์’ มากกว่า ‘ความโปร่งใส’

Summary

    • ผลการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment ย่อว่า ITA) ประจำปีงบประมาณ 2565 ในภาพรวม มีคะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 87.57 คะแนน มากกว่าปีที่แล้ว 6.32 คะแนน

    • ประเด็นที่คนฮือฮามากที่สุดไม่ใช่จำนวนหน่วยงานที่เข้าร่วมหรือคะแนนเฉลี่ย แต่เป็นคะแนนของหน่วยงานรัฐหลายแห่งที่มีข้อครหาอยู่เนืองๆ เรื่องการทุจริตคอร์รัปชัน โดยเฉพาะกระทรวงกลาโหม ซึ่งหน่วยงานในสังกัดกระทรวงนี้ได้คะแนนผ่านเกณฑ์ครบทั้ง 8 หน่วยงาน

    • เกณฑ์และวิธีการประเมินของโครงการ ITA มีปัญหาใหญ่อยู่ 3 ประการ ซึ่งทำให้ผลการประเมินอาจสะท้อนระดับของ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ ภายในหน่วยงานรัฐ มากกว่าระดับ ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ ที่ ป.ป.ช. คาดหมาย

---

(https://media.thairath.co.th/image/qOwvfwRr7Movs1a2hwW4hQD5a6PWgxlgIrNnOeQolZuH2roe9vA1.png)

ข่าวทื่สร้างความฮือฮาไม่น้อยช่วงต้นเดือนสิงหาคม 2565 ข่าวหนึ่ง คือ การแถลงข่าวของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เรื่อง ผลการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment ย่อว่า ITA) ประจำปีงบประมาณ 2565 โดยมีการเผยแพร่ผลการประเมินฉบับเต็มเป็นไฟล์ PDF บนเว็บไซต์โครงการ ITA

ในภาพรวม ผลการประเมินคะแนน ITA ปีนี้มีหน่วยงานภาครัฐทั่วประเทศ 8,303 แห่ง มากกว่าปีที่ผ่านๆ มา มีจำนวนผู้ประเมิน 1,300,132 ราย โดยมีคะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 87.57 คะแนน มากกว่าปีที่แล้ว (ปีงบประมาณ 2564) 6.32 คะแนน

ป.ป.ช. รายงานด้วยว่า “เมื่อเปรียบเทียบผลการประเมิน ITA และค่าเป้าหมายตามตัวชี้วัดของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติในประเด็นการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ (พ.ศ. 2561-2580) (‘แผนแม่บทฯ’) พบว่า มีหน่วยงานที่มีคะแนนผ่านค่าเป้าหมายที่กำหนดจำนวน 5,855 หน่วยงาน หรือคิดเป็น 70.52% ของหน่วยงานเข้าร่วมประเมินทั้งหมด สูงกว่าปีที่ผ่านมา 20.57% แต่ไม่ผ่านเกณฑ์ 2,448 คิดเป็น 29.48%” (อนึ่ง คำว่า ‘ผ่านเกณฑ์’ ของ ป.ป.ช. หมายถึง ต้องได้คะแนนเฉลี่ยสูงกว่า 85% ขึ้นไป ซึ่งเป็นเกณฑ์เป้าหมายในแผนแม่บทฯ)

ประเด็นที่คนฮือฮามากที่สุดไม่ใช่จำนวนหน่วยงานที่เข้าร่วมหรือคะแนนเฉลี่ย แต่เป็นคะแนนของหน่วยงานรัฐหลายแห่งที่มีข้อครหาอยู่เนืองๆ เรื่องการทุจริตคอร์รัปชัน โดยเฉพาะกระทรวงกลาโหม ซึ่งหน่วยงานในสังกัดกระทรวงนี้ได้คะแนนประเมิน ITA ผ่านเกณฑ์ครบทั้ง 8 หน่วยงาน โดยหน่วยงานที่มีคะแนนสูงสุดได้แก่ กองทัพเรือ ได้คะแนนประเมิน ITA เฉลี่ยสูงถึง 98.87% (ทั้งที่ ณ ต้นเดือนสิงหาคม 2565 ยังต้องลุ้นอยู่ว่าจะได้เครื่องยนต์จีนมาใส่เรือดำน้ำ แทนที่จะเป็นเครื่องยนต์เยอรมนีตามสัญญาเดิมหรือไม่)

ส่วนกองทัพบก หน่วยงานที่มีข่าวเกี่ยวพันกับการทุจริตอยู่เนืองๆ อาทิ ‘ค่าโง่’ เครื่องตรวจระเบิดลวงโลก GT200 หรือข่าวการปลด ‘หมู่อาร์ม’ ทหารเสมียนงบประมาณผู้เปิดโปงทุจริตเบี้ยเลี้ยงในกองทัพ ถูกข่มขู่ทำให้รู้สึกว่าอยู่ในกองทัพไม่ปลอดภัย แต่กลับถูกปลดออกจากราชการข้อหาหนีราชการ – หน่วยงานนี้ได้คะแนนประเมิน ITA ประจำปีงบประมาณ 2565 เฉลี่ยสูงถึง 92.63%

@@@@@@@

ผู้เขียนลองไล่ดูคะแนนประเมิน ITA ของหน่วยงานอื่นๆ ก็พบว่ามีข้อกังขามากมาย หลายหน่วยงานได้คะแนนสูงมากทั้งที่มีข่าวการทุจริตในหน้าสื่อในรอบ 1-2 ปีที่ผ่านมา ซึ่งกรณีที่ ‘เป็นข่าว’ ก็มักเป็นกรณีทุจริตชนิดฉาวโฉ่จนปิดไม่มิดอีกต่อไป ไม่ใช่กรณีเล็กน้อยที่ ‘คนนอก’ รวมถึงสื่อมวลชนอาจไม่รู้เรื่อง

ยกตัวอย่างเช่น สำหรับการประเมินประจำปีงบประมาณ 2564 กรมส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ ได้คะแนนเต็ม 100% ถึง 7 จาก 10 ตัวชี้วัด รวมทั้งตัวชี้วัด ‘การป้องกันการทุจริต’ ‘การปฏิบัติหน้าที่’ และ ‘การใช้งบประมาณ’ ทั้งที่กรมนี้ตกเป็นข่าวใหญ่ในเดือนกันยายน 2564 เมื่อสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) แถลงข่าวร่วมกับอธิบดีกรม ว่าได้จับตัวนักพัฒนาสังคมที่มีหลักฐานว่าทุจริตเงินกลุ่มเปราะบางไปมากถึง 13 ล้านบาท

ผลคะแนนประเมิน ITA ของหน่วยงานจำนวนมากที่สูงชนิด ‘ค้านสายตา’ ประชาชนทั่วประเทศแบบนี้ ไม่สอดคล้องกับข่าวการทุจริตคอร์รัปชัน หรือการสืบสวนกรณีทุจริตในหน่วยงานเหล่านั้นที่ปรากฏอยู่เนืองๆ ขนาดนี้ ทำให้ผู้เขียนสงสัยว่า ทั้ง ‘เกณฑ์’ และ ‘วิธีการ’ ให้คะแนนของโครงการ ITA น่าจะมีปัญหา 

เมื่อผู้เขียนไปศึกษาเกณฑ์และวิธีการประเมินของโครงการ ITA ก็พบว่ามีปัญหาใหญ่อยู่ 3 ประการด้วยกัน ซึ่งปัญหาเหล่านี้รวมกัน ทำให้ผลการประเมินอาจสะท้อนระดับของ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ ภายในหน่วยงานรัฐ มากกว่าระดับ ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ ที่ ป.ป.ช. คาดหมาย

(https://media.thairath.co.th/image/qOwvfwRr7Movs1a2hwW4hQD5a6PWgxlgIrNnOeQolZuH2roe9vA1.png)

ปัญหา 3 ประการในสายตาของผู้เขียนมีดังต่อไปนี้   

ปัญหาประการแรก

ตัวชี้วัดมากถึงครึ่งหนึ่งหรือ 5 จาก 10 ตัว มาจากการให้ ‘คนใน’ ประเมินองค์กรตัวเอง และไม่มีกลไกคุ้มครองความเป็นส่วนตัวของผู้ให้ข้อมูล จึงสุ่มเสี่ยงที่จะไม่ได้ความเห็นที่แท้จริง โดยเฉพาะหน่วยงานที่มีลักษณะ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ สูง

คะแนน ITA ประกอบด้วยผลการประเมิน 3 ส่วน โดยให้ผู้เข้าร่วมเข้ามาตอบแบบสอบถามออนไลน์
    โดยส่วนที่ 1 ถาม ‘คนใน’ หน่วยงาน จำนวน 5 ตัวชี้วัด
    ส่วนที่ 2 ถาม ‘คนนอก’ หน่วยงานที่มาติดต่อหรือใช้บริการ จำนวน 3 ตัวชี้วัด และ
    ส่วนที่ 3 ถามผู้เชี่ยวชาญภายนอกที่ประเมินการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ จำนวน 2 ตัวชี้วัด รวมมีตัวชี้วัดทั้งหมด 10 ตัว โดยให้ตัวชี้วัดทุกตัวมีน้ำหนักเท่ากัน

คะแนนส่วนที่ 1 มาจากการสอบถามผู้มีส่วนได้เสียภายในหน่วยงานเอง ประกอบด้วยตัวชี้วัดมากถึง 5 ตัว หรือ 50% ของคะแนนทั้งหมด ตัวชี้วัดเหล่านี้ได้แก่ การปฏิบัติหน้าที่ การใช้งบประมาณ การใช้อำนาจ การใช้ทรัพย์สินของราชการ และการแก้ไขปัญหาการทุจริต

คู่มือการประเมิน ITA ระบุว่า ‘ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายใน’ ที่จะให้คะแนนในส่วนที่ 1 หมายถึง “บุคลากรของหน่วยงานภาครัฐ ตั้งแต่ระดับผู้บริหาร ผู้อำนวยการ/ หัวหน้า ข้าราชการ/ พนักงาน ไปจนถึงลูกจ้าง/ พนักงานจ้าง ที่ปฏิบัติงานให้กับหน่วยงานภาครัฐมาเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า 1 ปี” และการนำเข้าข้อมูลทั้งหมดจะต้องให้ ‘ผู้บริหารของหน่วยงาน’ ทำหน้าที่ตรวจสอบและอนุมัติข้อมูล ก่อนส่งข้อมูลให้กับ ป.ป.ช. 

ผู้เขียนเห็นว่า ลำพังการให้บุคลากรของหน่วยงานนั้นๆ เป็นผู้ประเมินเรื่องคุณธรรมและความโปร่งใสของหน่วยงานตัวเอง ก็มีโอกาสมากอยู่แล้วที่จะไม่ได้ความเห็นที่แท้จริง (เปรียบเสมือนอาจารย์ออกข้อสอบให้นักเรียนทำ แล้วให้นักเรียนให้คะแนนข้อสอบตัวเอง!) เพราะจะมีกี่คนที่อยากตอบให้ตัวเอง ‘ดูแย่’ บ้าง?

แต่ที่แย่กว่านั้นอีก คือ การไม่มีกลไกคุ้มครองความเป็นส่วนตัว บุคลากรที่เข้ามาตอบไม่มีหลักประกันใดๆ ว่า คำตอบทั้งหมดของเขาหรือเธอจะถูกเก็บเป็นความลับ เขาหรือเธอสามารถตอบแบบไม่เปิดเผยตัวตนหรือนิรนามได้ แถมผลคะแนนทั้งหมดยังต้องผ่านสายตา ‘ผู้บริหารของหน่วยงาน’ ซึ่งเป็นผู้ให้คุณให้โทษกับบุคลากร เพราะ ป.ป.ช. กำหนดว่าผู้บริหารมีหน้าที่ตรวจสอบและอนุมัติข้อมูลก่อน – ข้อเท็จจริงข้อนี้ไม่ต้องสงสัยเลยว่า จะทำให้บุคลากรโดยเฉพาะลูกจ้างหรือข้าราชการชั้นผู้น้อย รู้สึก ‘หวาดกลัว’ ที่จะให้คะแนนตามความเห็นของตัวเองจริงๆ

เราอนุมานต่อไปได้อีกว่า หน่วยงานไหนยิ่งมีระดับ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ ภายในองค์กรเข้มข้น บุคลากรชั้นผู้น้อยรู้สึกว่าต้อง ‘เอาใจ’ เจ้านายตลอดเวลา และรู้สึกว่าจะถูกลงโทษมากกว่าได้รับการคุ้มครองถ้าไปบอกเบาะแสการทุจริต (แบบที่ ‘หมู่อาร์ม’ ต้องประสบ) – หน่วยงานนั้นๆ ยิ่งน่าจะมีคะแนนในส่วนที่ 1 สูงมาก

ไม่ใช่เพราะมีระดับ ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ สูง แต่เพราะ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ เข้มข้นส่งผลให้ ‘คนใน’ ไม่กล้าให้คะแนนตามความเห็นของตัวเองจริงๆ

ในเมื่อคะแนนจาก ‘คนใน’ ส่วนนี้มีมากถึง 5 ตัวชี้วัด หรือ 50% ของตัวชี้วัดทั้งหมด หน่วยงานไหนที่มีระดับ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ สูง จึงมีแนวโน้มที่จะได้คะแนนรวมสูงตามไปด้วย

เมื่อดูผลคะแนนแยกตามประเภทหน่วยงาน พบว่าประเภทหน่วยงานที่มีสัดส่วนหน่วยงานที่ผ่านค่าเป้าหมาย (คะแนน 85%) น้อยสุด ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล สถาบันอุดมศึกษา (มหาวิทยาลัยของรัฐทั่วประเทศ) และกองทุน ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตว่าหน่วยงานเหล่านี้น่าจะมีระดับ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ เข้มข้นน้อยกว่าหน่วยงานอย่างกองทัพบกหรือกองทัพเรือ (ยกตัวอย่างเช่น ‘คนใน’ สถาบันอุดมศึกษากลุ่มใหญ่คืออาจารย์ ซึ่งมีความเป็นอิสระจากผู้บริหารมหาวิทยาลัยมากกว่าทหารชั้นผู้น้อยเป็นอิสระจากนายพล)

ด้วยเหตุนี้ คะแนนเฉลี่ยที่ค่อนข้างต่ำโดยเปรียบเทียบของหน่วยงานประเภทเหล่านี้ จึงอาจไม่ได้สะท้อนว่ามี ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ ต่ำกว่าหน่วยงานอื่น เท่ากับสะท้อนว่ามีระดับ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ น้อยกว่า (บุคลากรจึงกล้าให้คะแนนตามความเห็นของตัวเองมากกว่า)

@@@@@@@

ปัญหาประการที่สอง

ให้หน่วยงานเป็นผู้คัดเลือก ‘คนนอก’ ที่จะตอบแบบสอบถามเอง และเก็บรายชื่อและเบอร์ติดต่อ จึงสุ่มเสี่ยงที่จะไม่ได้ความเห็นที่แท้จริง โดยเฉพาะหน่วยงานที่มีลักษณะ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ สูง

นอกจากตัวชี้วัด 50% จะให้ ‘คนใน’ หน่วยงานเป็นคนประเมินหน่วยงานของตัวเอง โดยไม่ได้รับการคุ้มครองความเป็นส่วนตัวแล้ว ตัวชี้วัดอีก 30% (3 จาก 10 ตัว) ในส่วนที่ 2 ซึ่งให้ ‘คนนอก’ ที่มาติดต่อหรือขอรับบริการเป็นผู้ประเมิน ยังให้หน่วยงานเป็นผู้ทำการ ‘คัดเลือก’ ผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มนี้ด้วยตัวเอง โดยให้เก็บข้อมูลรายชื่อและเบอร์ติดต่อด้วย

คู่มือการประเมิน ITA อธิบายว่า ข้อมูลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอก ควรมีลักษณะดังต่อไปนี้

    • หน่วยงานจะต้องระบุจำนวนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอกของหน่วยงาน โดยพิจารณาตามขอบเขตที่กำหนด และระบุรายชื่อของผู้รับบริการ ผู้มาติดต่อ หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของหน่วยงาน โดยแอดมินจะเป็นผู้นำเข้าข้อมูล และผู้บริหารของหน่วยงานจะเป็นผู้ตรวจสอบและอนุมัติข้อมูล

    • ข้อมูลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอกของหน่วยงาน ควรจะเป็นข้อมูลที่หน่วยงานได้จัดทำระบบการจัดเก็บรวบรวมไว้จากการดำเนินภารกิจหน้าที่ของหน่วยงานโดยปกติทั่วไป

    • ข้อมูลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอกของหน่วยงาน ควรจะมีช่องทางการติดต่อที่มีโอกาสติดต่อเพื่อเก็บข้อมูลได้ โดยอย่างน้อยจะต้องมีข้อมูลการติดต่อทางโทรศัพท์

การให้หน่วยงานเองเป็นผู้ ‘คัดเลือก’ คนนอกที่จะให้คะแนน เป็นวิธีการที่เรียกได้ว่า ‘อ้อยเข้าปากช้าง’ อย่างชัดเจน เพราะหน่วยงานโดยทั่วไปย่อมอยากเลือกแต่ ‘คนนอก’ ที่มีความสนิทสนมกัน หรืออยาก ‘เอาใจ’ ผู้บริหารหน่วยงาน (จะได้มีโอกาสได้งานจากหน่วยงานเยอะๆ ในอนาคต) มาให้คะแนนสูงๆ ในแบบสอบถามออนไลน์

นอกจากนี้ การไม่คุ้มครองความเป็นส่วนตัวของ ‘คนนอก’ ที่มาให้คะแนน แต่เก็บข้อมูลรายชื่อและเบอร์ติดต่อ ก็สุ่มเสี่ยงที่จะทำให้ ‘คนนอก’ เกิดความกลัวที่จะตอบตามความเห็นของตัวเองจริงๆ อีกเช่นกัน โดยเฉพาะหน่วยงานที่มีลักษณะ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ สูง คล้ายกับกรณี ‘คนใน’ ที่ผู้เขียนอธิบายไปข้างต้น

@@@@@@@

ปัญหาประการที่สาม

คำถามบางข้อมีความเป็นนามธรรมสูง หรือวัด ‘ผลผลิต’ ไม่ใช่ ‘ผลลัพธ์’

คำถามบางข้อที่ใช้เป็นตัวชี้วัดในการประเมิน ITA มีความเป็นนามธรรม ยากที่จะวัดอะไรได้จริง และคนตอบเองก็ไม่รู้ว่าจะตอบอย่างไร เพราะไม่เป็นภววิสัย ยกตัวอย่างเช่นคำถามต่อไปนี้จากส่วนที่ 2 (ถาม ‘คนนอก’ ที่มาติดต่อหรือใช้บริการหน่วยงาน)

“หน่วยงานที่ท่านติดต่อ มีการดำเนินงาน โดยคำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนและส่วนรวมเป็นหลัก มากน้อยเพียงใด” – คนตอบต้องจินตนาการเองว่า การดำเนินงาน ‘แบบไหน’ ถึงเรียกว่า “คำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนและส่วนรวมเป็นหลัก”

ตัวชี้วัดอีกบางตัววัดระดับ ‘ผลผลิต’ (outputs) ไม่ใช่ ‘ผลลัพธ์’ (outcome) ยกตัวอย่างเช่น ตัวชี้วัดย่อยที่ 9.5 ข้อ O31 “ข้อมูลเชิงสถิติเรื่องร้องเรียนการทุจริตและประพฤติมิชอบ” – หน่วยงานจะได้คะแนนเต็มในตัวชี้วัดย่อยนี้เพียงเพราะมีการ ‘เปิดเผย’ ข้อมูลสถิติและความก้าวหน้าการจัดการเรื่องดังกล่าวต่อสาธารณะ ต่อให้เรื่องร้องเรียนการทุจริตที่เปิดเผยนั้นมีจำนวนมากกว่าปีที่ผ่านมาหลายเท่าก็ตาม (ซึ่งอาจขัดแย้งกับคะแนนในส่วนที่ 1 ที่ประเมินโดย ‘คนใน’ องค์กรด้วย เพราะคนในองค์กรอาจพร้อมใจกันรายงานว่าไม่มีการทุจริตใดๆ)

@@@@@@@

ผู้เขียนเห็นว่า ป.ป.ช. ควรปรับปรุงทั้งเกณฑ์การประเมิน และวิธีการประเมิน ITA เพื่อขจัดความเสี่ยงที่ผลการประเมินจะออกมา ‘ค้านสายตา’ ประชาชน และอาจสะท้อนระดับ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ และ ‘อำนาจนิยม’ ภายในหน่วยงาน มากกว่าระดับ ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ ดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

การปรับปรุง ITA อาจเริ่มต้นจากการยกเลิกตัวชี้วัดทั้งหมดที่ให้ ‘คนใน’ ประเมินหน่วยงานของตัวเอง เปลี่ยนวิธีการสอบถาม ‘คนนอก’ มาเป็นวิธีการสุ่มแทนที่จะให้หน่วยงาน ‘คัดเลือก’ เอง คุ้มครองความเป็นส่วนตัวของผู้ตอบในทุกกรณี รวมถึงการปรับปรุงตัวชี้วัดทุกตัวให้มีความชัดเจนเป็นภววิสัย สอดคล้องกับเกณฑ์การประเมินความโปร่งใสสากล อย่างเช่นดัชนีรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของ Transparency International

ภาพประกอบ : Nuttal - Thanatpohn Dejkunchorn





Thank to : https://plus.thairath.co.th/topic/politics&society/101967
Thairath Plus › Politics & Society | 18 ส.ค. 65 | creator : สฤณี อาชวานันทกุล